Повестка дня: 22 мая 2019 года, 10:00
Вопрос № 1О проекте постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия»
Докладывает: Могилина Светлана Викторовна председатель комитета Верховного Совета Республики Хакасия по конституционному законодательству, государственному строительству, законности и правопорядкуМатериалы по рассматриваемому вопросу:
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
ПРЕЗИДИУМ
Проект
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
О проекте постановления Верховного Совета Республики Хакасия
«О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13
Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ
«О государственных должностях Республики Хакасия
и государственной гражданской службе Республики Хакасия»
Рассмотрев проект постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия»,
Президиум Верховного Совета Республики Хакасия
П О С Т А Н О В Л Я Е Т:
1. Внести проект постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета Республики Хакасия.
2. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Верховного Совета
Республики Хакасия В.Н. Штыгашев
г. Абакан
___ ____________ 2019 года
№ ___________
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
Проект
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е
О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13
Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ
«О государственных должностях Республики Хакасия
и государственной гражданской службе Республики Хакасия»
Рассмотрев протест прокурора Республики Хакасия от 14 мая 2019 года № 22-17-2019 на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия»,
Верховный Совет Республики Хакасия
П О С Т А Н О В Л Я Е Т:
1. Протест прокурора Республики Хакасия от 14 мая 2019 года № 22-17-2019 на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» отклонить.
2. Направить настоящее Постановление прокурору Республики Хакасия.
3. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Верховного Совета
Республики Хакасия В.Н. Штыгашев
г. Абакан
___ ____________ 2019 года
№ __________
Пояснительная записка
к проекту постановления Верховного Совета Республики Хакасия
«О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13
Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ
«О государственных должностях Республики Хакасия
и государственной гражданской службе Республики Хакасия»
В Верховный Совет Республики Хакасия поступил протест прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» (далее – Закон Республики Хакасия № 9-ЗРХ).
В протесте прокурора Республики Хакасия указано, что названные положения противоречат федеральному законодательству и содержат коррупционные факторы, поскольку из Закона Республики Хакасия № 9-ЗРХ исключено требование к максимальному размеру надбавки к должностному окладу за особые условия труда лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия (далее – надбавка к должностному окладу за особые условия труда).
Однако на федеральном уровне отсутствует закон, который регулирует правовой статус лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в связи с этим возникает вопрос, какой норме федерального закона противоречат опротестованные положения.
Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 26, пункту 3 статьи 263 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.
Следовательно, Верховный Совет Республики Хакасия, закрепив в статье 13 Закона Республики Хакасия № 9-ЗРХ базовые положения денежного содержания лиц, замещающих государственные должности Республики Хакасия, и предоставив возможность осуществлять конкретизацию данных положений (в том числе устанавливать размер надбавки к должностному окладу за особые условия труда) иными правовыми актами Республики Хакасия, действовал в рамках предоставленных ему полномочий.
К тому же федеральное законодательство не содержит обязанности субъектов Российской Федерации по установлению надбавки к должностному окладу за особые условия труда исключительно законом субъекта Российской Федерации, следовательно, пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия № 9-ЗРХ, содержащий отсылку на подзаконный акт, а именно на постановление Президиума Верховного Совета Республики Хакасия от 31 мая 2011 года № 145-п (далее – постановление Президиума № 145-п), не противоречит федеральному законодательству.
Из содержания постановления Президиума № 145-п следует, что он обладает признаками нормативного правового акта, так как принят в установленном порядке, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, следовательно, установление постановлением Президиума № 145-п размера надбавки к должностному окладу за особые условия труда не противоречит федеральному законодательству. Постановление Президиума № 145-п официально опубликовано в бюллетене «Вестник Хакасии» от 12 октября 2018 года № 62.
Особо хотелось бы отметить, что в протесте прокурора Республики Хакасия указано, что правоотношения с участием лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, регулируются законодательством о государственной гражданской службе.
Однако в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предметом регулирования указанного Федерального закона является отношения, связанные с поступлением на Российской Федерации, ее прохождением и прекращением государственной гражданской службы, а также определяется правовое положение (статус) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
Применять к лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, законодательство о государственной гражданской службе без учета специфики института государственных должностей недопустимо.
Публично-правовой статус лиц, замещающих государственные должности, предполагает особое правовое регулирование и законодательство о государственной службе не может быть применено к лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации, что неоднократно отмечалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации от 05.04.2013 № 7-П, от 27.06.2013 № 15-П, от 14.01.2014 № 75-О и др.
Учитывая вышеизложенное, считаем, что пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия № 9-ЗРХ не противоречит федеральному законодательству, в связи с чем протест прокурора Республики Хакасия подлежит отклонению.
Депутат
Верховного Совета
Республики Хакасия С.В. Могилина
Председателю Верховного Совета
Республики Хакасия
Штыгашеву В.Н.
ПРОКУРАТУРА
РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
14. 05.2019 22-17-2019
ПРОТЕСТ
на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики
Хакасия от 28.02.2006 № 9-ЗРХ «О государственных
должностях Республики Хакасия и государственной
гражданской службе Республики Хакасия» (в ред. от
12.04.2019)
15.02.2006 Верховным Советом республики принят Закон Республики Хакасия № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия», который подписан Председателем Правительства Республики Хакасия 28.02.2006 и действует в редакции Законов республики от 26.06.2006 № 25-ЗРХ, от 11.12.2006 № 70-ЗРХ, от 25.12.2007 № 100-ЗРХ, от 30.06.2008 № 25-ЗРХ, от 04.05.2009 № 35-3PX, от 09.06.2009 № 53-3PX, от 19.10.2009 № 100-ЗРХ, от 09.07.2010 № 77-ЗРХ, от 02.12.2010 № 113-3PX, от 12.05.2011 № 41-ЗРХ, от 01.07.2011 № 56-ЗРХ, от 30.09.2011 № 79-ЗРХ, от 20.12.2011 № 127-ЗРХ, от 20.12.2011 № 128-ЗРХ, от 09.07.2012 № 74-ЗРХ, от 29.04.2013 № 32-3PX, от 03.06.2013 № 38-3PX, от 22.10.2013 № 89-ЗРХ, от 03.12.2013 № 99-ЗРХ, от 14.04.2014 № 22-ЗРХ, от 15.12.2014 № 116-ЗРХ, от 11.03.2015 № 17-ЗРХ, от 08.04.2015 № 29-ЗРХ, от 14.07.2015 № 71-ЗРХ, от 19.08.2015 № 74-ЗРХ, от 12.10.2015 № 79-ЗРХ, от 05.02.2016 № 07-ЗРХ, от 11.11.2016 № 80-ЗРХ, от 20.12.2016 № 108-ЗРХ, от 13.06.2017 № 45-ЗРХ, от 07.12.2017 № 85-ЗРХ, от 12.02.2018 № 02-ЗРХ, от 15.03.2018 № 13-3PX, от 13.07.2018 № 47-ЗРХ, от 10.12.2018 № 69-ЗРХ, от 11.03.2019 № 12-ЗРХ, от 12.04.2019 № 17-ЗРХ (далее - Закон № 9-ЗРХ).
Тексты названных нормативных правовых актов опубликованы в бюллетенях «Вестник Хакасии» 2006, № 12, № 36, № 66; 2007, № 85; 2008, № 42; 2009, № 28, № 40, № 80; 2010, № 56, № 89; 2011, № 35, № 61, № 87, № 122; 2012, № 60; 2013, № 25, № 32, № 63, № 72; 2014, № 23, № 89; 2015, № 16, № 21, № 58, № 67; 2016, № 11, № 70, № 98; 2017, № 39, № 85; 2018, № 8, № 14, № 47, № 76; 2019, № 14; на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 21.08.2015, 22.04.2019.
По результатам проверки установлено, что отдельные нормы Закона № 9-ЗРХ вступили в противоречие с федеральным законодательством, содержат коррупциогенные факторы.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 13 Закона № 9-ЗРХ (с учетом изменений, внесенных Законом от 12.04.2019 № 17-ЗРХ) для лиц, замещающих государственные должности, устанавливается надбавка к должностному окладу за особые условия труда, размер которой лицам, замещающим государственные должности в Верховном Совете Республики Хакасия, определяется Президиумом Верховного Совета Республики Хакасия, иным лицам, замещающим государственные должности, - нормативным правовым актом Правительства Республики Хакасия.
Фактически из Закона № 9-ЗРХ в апреле т.г. исключено требование к максимальному размеру надбавки к должностному окладу за особые условия труда для лиц, замещающих государственные должности, тогда как ранее он составлял до 100 процентов должностного оклада в месяц.
В настоящее время отсутствует единый федеральный закон регулирующий деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в отличие от деятельности лиц, находящихся на государственной гражданской службе - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 1, статья 5 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 23.05.2016) (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2017 №73-АПГ17-1).
Сложившаяся судебная практика Верховного Суда Российской Федерации определила, что правоотношения с участием лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, регулируются законодательством о государственной гражданской службе.
Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 11.12.2018) (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ) в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации».
Одним из принципов гражданской службы в силу положений статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ является единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, а согласно статье 6 названного Федерального закона взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы
государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий.
Таким образом, в рамках действующего правового регулирования полномочие по оплате труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации возложено федеральным законодателем на субъекты Российской Федерации, но с учетом общих требований, установленных на федеральном уровне при реализации субъектом Российской Федерации данных полномочий.
Оплата труда гражданского служащего регулируется статьей 50 Федерального закона № 79-ФЗ.
Частью 2 названной нормы установлено, что денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.
Пунктом 2 части 5 статьи 50 Федерального закона № 79-ФЗ к дополнительным выплатам отнесена ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада.
С учетом изложенного, отсутствие в региональном законе размера надбавки к должностному окладу за особые условия труда противоречит приведенным нормам федерального законодательства.
Кроме того, в силу требований подпункта 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 18.03.2019) (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации.
Согласно пункту 3.1 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты.
Таким образом, федеральный законодатель предписывает регионам регулировать вопросы оплаты труда лиц, перечисленных в подпункте 1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, только правовыми актами нормативного характера.
Между тем акты Президиума Верховного Совета Республики Хакасия в силу статьи 5 Закона Республики Хакасия от 11.03.2015 № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» (в ред. от 08.05.2017) не входят в систему нормативных правовых актов республики.
В нарушение названных норм пунктом 1 части 2 статьи 13 Закона № 9-ЗРХ размер надбавки к должностному окладу за особые условия труда лиц, замещающих государственные должности в Верховном Совете Республики Хакасия, определяется Президиумом Верховного Совета Республики Хакасия.
Помимо изложенного, необходимо учитывать складывающуюся судебную практику. Так, из определения Верховного Суда Российской Федерации от 03.03.2003 № 49-Г03-12 следует, что союз «и» между словами «законами, иными нормативными правовыми актами» означает, что вопрос по урегулированию каких-либо отношений требует разрешения в первую очередь законом субъекта Российской Федерации, а затем принятия иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.
Таким образом, пункт 1 части 2 статьи 13 Закона № 9-ЗРХ, делегирующий определение размера надбавки к должностному окладу за особые условия труда для лиц, замещающих государственные должности, без предшествующего законодательного регулирования содержит коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в ред. от 10.07.2017), - широта дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения государственным органом (его должностным лицом).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 6-П, от 21.01.2010 № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
ПРЕДЛАГАЮ:
1. Рассмотреть настоящий протест на ближайшей сессии Верховного Совета Республики Хакасия с приведением пункта 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28.02.2006 № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» (в ред. от 12.04.2019) в соответствие с требованиями федерального законодательства.
2. О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру республики в установленный законом срок.
Прокурор республики А.В. Кондратьев
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРЕЗИДИУМА ВЕРХОВНОГО СОВЕТА РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
О проекте постановления Верховного Совета Республики Хакасия
«О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13
Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ
«О государственных должностях Республики Хакасия
и государственной гражданской службе Республики Хакасия»
Рассмотрев проект постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия»,
Президиум Верховного Совета Республики Хакасия
П О С Т А Н О В Л Я Е Т:
1. Внести проект постановления Верховного Совета Республики Хакасия «О протесте прокурора Республики Хакасия на пункт 1 части 2 статьи 13 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года № 9-ЗРХ «О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия» на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета Республики Хакасия.
2. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Верховного Совета
Республики Хакасия В.Н. Штыгашев
г. Абакан
22 мая 2019 года
№ 174-п